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1.1. Dos FATOS.
O governo de Minas Gerais resolveu inovar e transferir a execução de alguns serviços sociais para entidades do terceiro setor, percebendo que a transferência poderia tornaria a gestão mais eficiente e reduzir custos. Hospitais, escolas e centros de assistência passaram a ser administrados por organizações privadas sem fins lucrativos, mas ao menos em parte utilizando dinheiro público.
A oposição e sindicatos protestaram, dizendo que essa medida mascarava uma privatização dos serviços essenciais e que o governo estava terceirizando sua responsabilidade sem garantir fiscalização adequada. Para os defensores do modelo, essa descentralização não eliminava a participação popular nem a necessidade de prestação de contas, mas apenas tornava a gestão mais flexível e adaptada às necessidades locais. Quem é que tem razão?
1.2. Análise ESTRATÉGICA.
1.2.1. Do DIREITO.
Precedentes citados: ADI 1.923, ADI 4.197 e RE 684.612 (Tema 698 RG).
1.2.2. Dos FUNDAMENTOS.
Conforme jurisprudência do STF, deve prevalecer a autonomia de cada ente federativo na ausência de um modelo de organização administrativa predefinido pela Constituição Federal de 1988.
| É constitucional a prestação de serviços públicos sociais por entidades do terceiro setor, pois há margem político-administrativa para a adoção desse modelo de gestão no caso de serviços que não necessitem ser prestados de forma exclusiva ou privativa pelo Estado. |
A atuação das entidades do terceiro setor — entre as quais se incluem as organizações sociais, as organizações da sociedade civil de interesse público e as organizações da sociedade civil — deve se pautar pelos princípios que orientam a atuação estatal (CF/1988, art. 37, caput), apesar de elas não integrarem o conceito constitucional de “Administração Pública”.
Na espécie, os dispositivos impugnados apenas viabilizam a escolha político-administrativa do estado-membro, cuja opção é admitida constitucionalmente. Ademais, o controle social pode ser realizado de diversas maneiras, não se restringindo à participação direta. Dessa forma, não se pretende reduzir a participação da comunidade, pois, no curso do procedimento de descentralização, são assegurados outros mecanismos fiscalizatórios, em especial, as regras relativas à seleção pública e ao controle exercido pelo Tribunal de Contas e pelo Parquet.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou parcialmente procedente a ação, a fim de conferir interpretação conforme a Constituição, para assentar que o procedimento de descentralização da execução dos serviços públicos não exclusivos para as entidades do terceiro setor, regulado pela Lei nº 23.081/2018 do Estado de Minas Gerais, deve ser conduzido de forma pública, objetiva e impessoal, em observância aos princípios do art. 37, caput, da CF/1988, sem prejuízo da fiscalização do Ministério Público e do Tribunal de Contas quanto à utilização de verbas públicas.
1.3. Da DECISÃO.
É constitucional — e não ofende a diretriz constitucional da participação popular no âmbito do Sistema Único de Saúde (CF/1988, art. 198, III) — lei estadual que dispõe sobre programa de descentralização da execução de serviços públicos não exclusivos para as entidades do terceiro setor, desde que esse modelo de gestão seja conduzido de forma pública, objetiva e impessoal (CF/1988, art. 37, caput), sem prejuízo da fiscalização do Ministério Público e do Tribunal de Contas correspondentes quanto à utilização de verbas públicas.
ADI 7.629/MG, relator Ministro Dias Toffoli, julgamento virtual finalizado em 14.02.2025 (Info 1165)
2.1. Dos FATOS.
Com a Constituição de 1988, trabalhadores urbanos e rurais passaram a ter o direito de participar excepcionalmente da gestão das empresas. O problema? Passadas mais de três décadas, até agora nada de ser criada uma lei para regulamentar como isso funcionaria na prática. Sindicatos então propuseram uma ADI para forçar o Congresso a finalmente definir regras para essa participação.
O governo argumentou que já existem mecanismos de participação dos empregados em empresas públicas e que a falta de regulamentação no setor privado não significa omissão inconstitucional. Para os sindicatos, no entanto, a demora excessiva em criar essa regulamentação esvazia um direito constitucionalmente garantido e perpetua um modelo de gestão empresarial que ignora as vozes dos empregados.
2.2. Análise ESTRATÉGICA.
2.2.1. Do DIREITO.
CF/1988: “Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: (…) XI – participação nos lucros, ou resultados, desvinculada da remuneração, e, excepcionalmente, participação na gestão da empresa, conforme definido em lei;”
2.2.2. Dos FUNDAMENTOS.
A inércia legislativa na regulamentação dessa matéria impede a efetividade do direito previsto no dispositivo constitucional (CF, art. 7º), o qual, por se tratar de norma originária, já possui mais de 36 anos.
A Lei nº 12.353/2010, embora preveja a participação de empregados nos conselhos de administração, possui seu âmbito de incidência limitado às empresas públicas, às sociedades de economia mista e outras vinculadas à União. Com relação às sociedades anônimas, a Lei nº 14.195/2021, ao alterar a Lei nº 6.404/1976, também previu a participação de representantes dos empregados no conselho de administração, de acordo com o respectivo estatuto.
Contudo, grande parte dos trabalhadores continua sem voz onde trabalham, diante da enorme quantidade de empresas para as quais não existe idêntica ou similar previsão de excepcional participação dos empregados em sua gestão, circunstância que, devido ao transcurso de prazo razoável para legislar, evidencia omissão inconstitucional.
Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação para reconhecer a mora constitucional e fixou o prazo de 24 (vinte e quatro) meses, a contar da publicação da ata deste julgamento, para a adoção das medidas legislativas constitucionalmente exigíveis para suplantar a omissão.
2.3. Da DECISÃO.
O Congresso Nacional está em mora na edição da lei regulamentadora referente à excepcional participação dos trabalhadores urbanos e rurais na gestão das empresas (CF/1988, art. 7º, XI).
ADO 85/DF, relator Ministro Gilmar Mendes, julgamento virtual finalizado em 14.02.2025 (Info 1165)
3.1. Dos FATOS.
Lei estadual do Ceará criou um programa para que cidadãos pudessem atuar como voluntários no Ministério Público, sem remuneração nem vínculo empregatício. A iniciativa visava trazer profissionais qualificados para prestar serviços de interesse público, mas logo surgiram críticas.
Sindicatos argumentaram que o programa poderia ser usado para substituir servidores concursados e precarizar o trabalho dentro do MP. Já o governo estadual defendeu que a medida era legal, pois a legislação federal já permitia o voluntariado em entidades públicas, desde que os voluntários não exercessem funções típicas de servidores ou promotores.
3.2. Análise ESTRATÉGICA.
3.2.1. Do DIREITO.
Lei nº 9.608/1998: “Art. 1º Considera-se serviço voluntário, para os fins desta Lei, a atividade não remunerada prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza ou a instituição privada de fins não lucrativos que tenha objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência à pessoa. (Redação dada pela Lei nº 13.297, de 2016) Parágrafo único. O serviço voluntário não gera vínculo empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista previdenciária ou afim.”
Lei nº 15.911/2015 do Estado do Ceará: “Art. 1º Fica instituído, no âmbito do Ministério Público do Estado do Ceará, o Serviço Especializado Voluntário, a ser exercido por qualquer cidadão, maior de 18 (dezoito) anos, para o desempenho de funções técnicas e de assessoramento de interesse da Administração.”
3.2.2. Dos FUNDAMENTOS.
A legislação federal (Lei nº 9.608/1998) afastou a caracterização de vínculo empregatício como condição indispensável ao exercício do voluntariado. Isso possibilita, em razão do PACTO FEDERATIVO, que os entes políticos disciplinem a prestação do serviço voluntário nas respectivas estruturas administrativas, a partir da norma geral federal e na conformação do interesse público.
Na espécie, a lei estadual impugnada, ao instituir o serviço voluntário no âmbito do Ministério Público, não extrapola as normas gerais a respeito do tema previstas na citada lei federal. O que dela se observa é uma adaptação da norma geral às particularidades do órgão ministerial local, a fim de possibilitar o desempenho de funções técnicas e de assessoramento de interesse da Administração.
Ademais, não se vislumbra tentativa de substituição de membros, servidores efetivos e comissionados por trabalhadores voluntários nem qualquer ofensa aos princípios da moralidade e eficiência que regem a Administração Pública (CF/1988, art. 37, caput).
Com base nesses entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou parcialmente procedente a ação para conferir interpretação conforme a Constituição à expressão “funções técnicas e de assessoramento de interesse da Administração” contida no art. 1º da Lei nº 15.911/2015 do Estado do Ceará, excluindo de sua compreensão as atividades típicas ou similares às atribuições dos membros e servidores do Parquet.
3.3. Da DECISÃO.
É constitucional — inclusive porque não há usurpação da competência legislativa da União para legislar sobre direito do trabalho (CF/1988, art. 22, I) — norma estadual que institui serviço voluntário no Ministério Público local, desde que interpretada de forma a não permitir a atribuição, aos voluntários, de quaisquer atividades típicas ou similares dos seus membros e servidores.
ADI 5.451/CE, relator Ministro Nunes Marques, julgamento virtual finalizado em 14.02.2025 (Info 1165)
4.1. Dos FATOS.
O Estado de Rondônia decidiu criar sua própria lei para regulamentar a profissão de bombeiro civil, estabelecendo requisitos de formação, fiscalização e até regras sobre uniformes.
A União não gostou nada da ideia, ao argumento de que a profissão de bombeiro civil já é regulamentada por lei nacional e que os estados não poderiam criar regras próprias sobre o tema. O estado, por sua vez, afirmou que sua lei não contrariava as normas federais, apenas detalhava a aplicação delas no território estadual.
4.2. Análise ESTRATÉGICA.
4.2.1. Do DIREITO.
Precedentes citados: ADI 4.387, ADI 5.412, ADI 6.754 e ADI 6.742.
4.2.2. Dos FUNDAMENTOS.
A regulamentação da referida profissão pressupõe tratamento uniforme em todo território nacional, a fim de que seja preservada a isonomia entre os profissionais, ainda que essa atividade envolva prestação de serviços perante órgãos da Administração Pública local.
Nesse contexto, a União editou a Lei nº 11.901/2009 justamente com o objetivo de regular a profissão de bombeiro civil, de modo que as normas estaduais que destoam dessa lei federal não se coadunam com o modelo constitucional.
4.3. Da DECISÃO.
É inconstitucional — por invadir a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho e condições ao exercício das profissões (CF/1988, art. 22, I e XVI) — lei estadual que regulamenta o exercício da profissão de bombeiro civil.
ADI 5.761/RO, relator Ministro Nunes Marques, julgamento virtual finalizado em 14.02.2025 (Info 1165)
5.1. Dos FATOS.
Durante as eleições de 2020, Creosvaldo, político condenado por improbidade administrativa, assumiu a presidência da convenção partidária de seu partido, ajudando a definir os candidatos que disputariam as eleições. A Justiça Eleitoral anulou a convenção, alegando que alguém com direitos políticos suspensos não poderia ocupar essa posição dentro do partido.
O partido recorreu, dizendo que não havia uma jurisprudência clara sobre o assunto e que a decisão criava uma mudança inesperada nas regras eleitorais, prejudicando o processo democrático.
5.2. Análise ESTRATÉGICA.
5.2.1. Do DIREITO.
CF/1988: “Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.”
Precedentes citados: ADI 354, ADI 3.685 e RE 637.485 (Tema 564 RG).
5.2.2. Dos FUNDAMENTOS.
O propósito do art. 16 da CF/1988 — que consagra o postulado da anterioridade eleitoral — é o de impedir o uso abusivo ou casuístico do processo legislativo como instrumento de manipulação e deformação do processo eleitoral. O citado dispositivo constitucional também assegura tempo hábil aos participantes do pleito para a adaptação do sistema em virtude de inovações de ordem legislativa ou jurisprudencial.
É necessário que os efeitos da viragem jurisprudencial do TSE se submetam ao princípio da anterioridade eleitoral em especial quando se tratar de controvérsia que envolva o processo eleitoral, passível de ensejar graves prejuízos à igualdade de chances consideradas a participação e a concorrência no jogo democrático.
CONTUDO, as decisões objeto desta ADPF, proferidas pelo TSE no âmbito das eleições realizadas em 2020, referem-se à anulação de convenção presidida por pessoa com direitos políticos suspensos devido à condenação por improbidade administrativa. Elas não configuram entendimento inédito e antagônico à jurisprudência até então consolidada no tema (NÃO são viragem jurisprudencial).
Isso porque foram apontadas como paradigmas apenas decisões monocráticas e isoladas, não referendadas pelo Plenário do TSE, de modo que não havia confiança dos jurisdicionados em certa ótica a ser protegida, cristalizada mediante reiterada orientação do Colegiado num mesmo sentido a respeito do tema específico. Até 2020, também não havia compreensão acerca da matéria capaz de justificar a invocação dos deveres processuais de clareza, certeza, previsibilidade e estabilidade, decorrentes do princípio da segurança jurídica.
Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, confirmou o pronunciamento cautelar e julgou improcedente a arguição.
5.3. Da DECISÃO.
Inexiste viragem jurisprudencial ou ofensa aos princípios constitucionais da anualidade eleitoral e da segurança jurídica quando não demonstrada (i) a existência de orientação anterior reiterada e consolidada pelo TSE em certo sentido acerca de tema específico; e (ii) a presença, no novo entendimento, de elementos que revelem modificação, ineditismo e discrepância em relação à orientação até então adotada.
ADPF 824/DF, relator Ministro Nunes Marques, julgamento virtual finalizado em 14.02.2025 (Info 1165)
6.1. Dos FATOS.
Joselito trabalhou por anos como terceirizado para o Estado de São Paulo, mas, ao ser demitido, descobriu que a empresa responsável pelo contrato não tinha recolhido suas contribuições corretamente. Ele processou a empresa e também a administração pública, exigindo que o governo assumisse a dívida caso a terceirizada não tivesse condições de pagar.
O Procuradoria Estadual alegou que o ente público não poderia ser responsabilizado primariamente e que a Constituição exige prova de que houve falha na fiscalização do contrato. Mas o TST não teve misericórdia, assentando em sua decisão que a administração pública dever ser responsabilizada sempre que houver descumprimento das obrigações trabalhistas com relação a trabalhador terceirizado.
6.2. Análise ESTRATÉGICA.
6.2.1. Do DIREITO.
Precedentes citados: ADC 16 e RE 760.931 (Tema 246 RG).
6.2.2. Dos FUNDAMENTOS.
A responsabilização subsidiária do poder público não é automática, pois depende da comprovação de culpa in eligendo ou in vigilando, que decorre da obrigação da Administração Pública de fiscalizar os contratos administrativos que são presumidamente válidos, legais e legítimos e, consequentemente, somente podem ser contestados se houver idônea comprovação de irregularidade.
Nesse contexto, é de quem aciona o Poder Judiciário o ônus de comprovar a efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público na fiscalização dos contratos. O comportamento negligente estará comprovado quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal e fundamentada de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas.
Tese fixada (Tema 1.118):
1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público.
2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.
3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.
4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.
6.3. Da DECISÃO.
Cabe ao autor da ação — para fins de definição da responsabilidade subsidiária da Administração Pública — o ônus da prova sobre eventual conduta culposa na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas devidas aos trabalhadores terceirizados pela empresa contratada.
RE 1.298.647/SP, relator Ministro Nunes Marques, julgamento finalizado em 13.02.2025 (Info 1165)
7.1. Dos FATOS.
Creosvaldo sofreu um grave acidente na metalúrgica onde trabalhava e passou a receber um auxílio-suplementar devido às sequelas que reduziam sua capacidade de trabalho. Anos depois, sua condição piorou e ele teve que se aposentar por invalidez. Por um tempo o moço recebeu os dois benefícios, até que o INSS oinformou que, por uma mudança na legislação, ele não poderia mais acumular os valores.
Creosvaldo alegou que, quando começou a receber o auxílio-suplementar, a lei permitia a cumulação e que a nova regra não poderia retroagir para prejudicá-lo. O INSS, por outro lado, sustentava que a mudança legislativa deveria ser aplicada a todos os segurados a partir de sua vigência, mesmo aqueles que já recebiam o benefício.
7.2. Análise ESTRATÉGICA.
7.2.1. Do DIREITO.
Precedentes citados: ADI 3.104, RE 567.360 ED, RE 269.407 AgR, MS 26.646, RE 804.515 AgR e RE 310.159 AgR.
7.2.2. Dos FUNDAMENTOS.
Conforme a jurisprudência do STF, NÃO há direito adquirido a regime jurídico previdenciário, de modo que o princípio do tempus regit actum deve ser aplicado nas relações previdenciárias.
Nesse contexto, o benefício do auxílio-suplementar por acidente de trabalho — criado pela Lei nº 6.367/1976 e incorporado pelo auxílio-acidente pela Lei nº 8.213/1991 (3) — podia ser acumulado com qualquer tipo de aposentadoria concedida mediante o cumprimento das condições implementadas na vigência da Lei nº 8.213/1991, mas ANTES da vigência da MP nº 1.596-14/1997.
A partir do referido marco temporal, tornou-se impossível cumular qualquer aposentadoria com auxílio-acidente, motivo pelo qual, se concedida a aposentadoria por invalidez, o eventual recebimento do auxílio-suplementar deve ser cassado; e, se não concedida, o segurado pode continuar gozando do auxílio-suplementar.
Tese fixada (Tema 599 RG): O auxílio-suplementar, concedido à luz do art. 9º da Lei nº 6.367/76, é cumulável com a aposentadoria por invalidez somente se as condições para a concessão dessa tiverem sido implementadas na vigência da Lei nº 8.213/91 e antes de 11/11/97, quando entrou em vigor a MP nº 1.596-14/97 (convertida na Lei nº 9.528/97).
7.3. Da DECISÃO.
É constitucional a cumulação do auxílio-suplementar por acidente de trabalho com a aposentadoria por invalidez, desde que esta tenha sido concedida segundo as condições implementadas na vigência da Lei nº 8.213/1991, mas antes de 11.11.1997, data em que entrou em vigor a MP nº 1.596-14/1997, que proibiu essa cumulação.
RE 687.813/RS, relator Ministro Dias Toffoli, julgamento virtual finalizado em 14.02.2025 (Info 1165)
8.1. Dos FATOS.
Um grupo de produtores de laticínios do Espírito Santo entrou na Justiça contra o Rio de Janeiro, alegando que a legislação fluminense estava criando um sistema tributário protecionista para beneficiar empresas locais. Segundo eles, o Rio de Janeiro tinha retirado a substituição tributária do ICMS para alguns produtos fabricados dentro do estado, enquanto mantinha a exigência para aqueles que vinham de fora.
O governo do Rio de Janeiro justificava a medida dizendo que ela incentivava a indústria local e fortalecia a economia do estado. Já os produtores capixabas alegavam que essa diferenciação violava a Constituição, que proíbe os estados de criarem barreiras tributárias contra produtos vindos de outras regiões do país.
8.2. Análise ESTRATÉGICA.
8.2.1. Do DIREITO.
CF/1988: “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (…) II – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos; (…) Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.”
Precedentes citados: ADI 3.389, ADI 6.222 e ADI 6.479.
8.2.2. Dos FUNDAMENTOS.
O texto constitucional regula as limitações ao poder de tributar do Estado para evitar a desarmonia no equilíbrio federativo, bem como para amparar as atividades econômicas e produtivas contra eventuais medidas protecionistas que consistam na tentativa de preservação de mercados internos para os produtos locais. Nesse contexto, ele proíbe os entes da Federação de instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente e de estabelecer diferenciação tributária entre bens e serviços de qualquer natureza em razão de procedência ou destino.
Conforme jurisprudência do STF, são inválidas as distinções tributárias baseadas no local em que se situa o estabelecimento do contribuinte ou na origem geográfica das mercadorias produzidas — seja por meio de isenções, incentivos ou benefícios fiscais, seja por meio de regimes diferenciados de tributação —, especialmente quando há fixação de tratamento diferenciado sem valoração dos postulados da razoabilidade e da extrafiscalidade.
Na espécie, ao suspender a aplicação do regime de substituição tributária em operações de saída interna de determinados produtos, quando estes forem produzidos por estabelecimentos locais, a norma estadual impugnada privilegiou aqueles fabricados no Rio de Janeiro em relação aos produzidos em outros estados-membros.
8.3. Da DECISÃO.
É inconstitucional — por violar os princípios da não-discriminação tributária entre bens e serviços em razão de sua procedência ou destino (CF/1988, art. 152), da neutralidade fiscal (CF/1988, art. 146-A) e da isonomia tributária (CF/1988, arts. 5º, caput e 150, II) — norma estadual que estabelece regime jurídico mais favorável de ICMS em operações que envolvam mercadorias originadas em seu próprio território.
ADI 7.476/RJ, relator Ministro Alexandre de Moraes, julgamento virtual finalizado em 14.02.2025 (Info 1165)
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