Fique por dentro – Empréstimos públicos e antecipação de receita orçamentária

Olá, estudantes do Direito! Preparados para mais uma sessão de aprendizado? Neste artigo estudaremos a antecipação de receita orçamentária, um tipo de empréstimo bastante cobrado em concursos públicos.

Para melhor compreensão, o assunto foi dividido nos seguintes tópicos:

• Introdução
• Empréstimos públicos, opração de crédito comuns e operações de crédito por ARO
• Natureza da operação de crédito por antecipação de receita orçamentária
• Considerações finais

Vamos lá!

Introdução

O Estado possui diversas responsabilidades atribuídas a ele pela Constituição Federal. Para desempenhar suas funções e cumprir essas responsabilidades, se exige o emprego de recursos, como mão de obra, conhecimento, tempo e dinheiro.

A Constituição brasileira é considerada uma constituição social. Isso quer dizer que se incluem nas responsabilidades atribuídas ao Estado a efetivação de direitos sociais, como saúde, educação, lazer, cultura etc. Logo, além das despesas inerentes à manutenção estatal, deve haver investimentos nesses outros setores, para assegurar o exercício de direitos fundamentais. Os investimentos voltados a esses fins exigem quantia significativa de dinheiro, masa arrecadação é limitada e, muitas vezes, insuficiente.

Aliás, a limitação da receita do Estado, frente suas numerosas numerosas despesas, é um dos motivos de os entes federativos alegarem o princípio da reserva do possível quando descumprem seu papel na asseguração de direitos essenciais.

Para contornar essa escassez de recursos, ao menos no curto prazo, existe a possibilidade de os entes estatais realizarem empréstimos públicos para financiar despesas ou cobrir insuficiências de caixa.

Especificamente quanto a insuficiência de caixa, os recursos financeiros podem ser obtidos por meio de antecipação de receita orçamentária, procedimento que visa a custear despesas já previstas no orçamento, mas que não puderam ser atendidas por conta de frustração ou adiamento na arredação, por exemplo.

Empréstimos públicos, opração de crédito comuns e operações de crédito por ARO

Conforme art. 165 da Constituição Federal:

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Na LRF:

Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:

(…)

III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

Da leitura acima, seria possível entender que a antecipação da receita constitui um tipo de operação de crédito comum. Apesar disso, Giovanni Pacelli, em seu livro sobre Administração Financeira e Orçamentária (2024), explica que operações de crédito comuns e e as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária são coisas distintas, mas ambas são consideradas empréstimos.

Harrison Leite (2024) faz essa mesma observação sobre operações de crédito e operações de crédito por antecipação de receita orçamentária. Ele ainda menciona Regis Oliveira, que distingue o regime de natureza privada da ARO, firmadas por meio contrato cível, dos demais empréstimos públicos, de regime administrativo, firmados por meio contrato público.

Natureza da operação de crédito por antecipação de receita orçamentária

As receitas públicas podem ser classificadas de diversas maneiras. Quanto a natureza, que trata da periodicidade ou previsibilidade no orçamento, a receita pode ser classificada como orçamentária e extraorçamentária.

Apesar de ambos os tipos de operação de crédito serem exceções ao princípio da exclusividade e ambos serem empréstimos públicos, eles são utilizados com finalidades distintas e possuem natureza diversa.

A ARO é utilizada de maneira excepcional e visa a suprimir a insuficiência de caixa, que pode decorrer de frustração na arrecadação, comprometimento do orçamento com despesas inadiáveis etc. Sua utilização é feita quando a previsão orçamentária foi falha. Para suprir essa necessidade imediata, o ente realiza o empréstimo e se compromete a pagar o débito oriundo desse contrato com receita pública futura.

Aliás, é importante destacar que essa é uma das poucas hipóteses em que o princípio da não afetação do imposto pode ser relativizada, conforme norma constitucional:

Art. 167. São vedados:

(…)

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Por causa dessas características, percebe-se que a contratação de OC por ARO é receita originalmente não prevista no orçamento, motivo pelo qual possui natureza extraorçamentária.

Já as operações de crédito comuns são previstas no orçamento como receita voltada ao financiamento de alguma finalidade específica. Considerando-se sua previsibilidade, tem-se que esse empréstimo é de natureza orçamentária.

Considerações finais

Apesar de parecidas e corresponderem a empréstimos públicos, as operações de crédito comuns e as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária possuem características bem distintas.

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