Fique por dentro – Poderes da administração pública para o MPU

Olá, pessoal, tudo bem? Hoje vamos falar um pouco sobre os poderes da administração pública ou poderes administrativos.

Esse tema possui altíssima incidência nas provas de concurso público. Por isso, é de extrema importância que estejamos afiados em relação aos principais tópicos da matéria.

Vamos para mais uma revisão!

Conceito

Os poderes administrativos (ou poderes da administração pública) são prerrogativas conferidas ao poder público para o desenvolvimento de suas atividades, em prol da consecução do interesse público. 

Poder-dever estatal

O poder-dever Estatal se refere à ideia de que os poderes administrativos não são apenas prerrogativas ou mera faculdade que assiste ao poder público, consistindo, ao mesmo tempo, uma obrigação imposta ao Estado, com vistas à tutela do interesse público.

Nesse sentido, vejamos os ensinamentos doutrinários de José dos Santos Carvalho Filho (2015):

“Os poderes administrativos são outorgados aos agentes do Poder Público para lhes permitir atuação voltada aos interesses da coletividade. Sendo assim, deles emanam duas ordens de consequência:1ª) são eles irrenunciáveis; e 2ª) devem ser obrigatoriamente exercidos pelos titulares. […] Esse aspecto dúplice do poder administrativo é que se denomina de poder-dever de agir. E aqui são irretocáveis as já clássicas palavras de HELY LOPES MEIRELLES: “Se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade”. (Carvalho Filho, José dos Santos Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. – 28. ed. rev., ampl. e atual. até 31-12-2014. – São Paulo : Atlas, 2015, p. 46)

Poder disciplinar

O poder disciplinar se refere ao poder conferido à Administração para aplicar penalidades em decorrência do cometimento de infrações por parte de servidores e de particulares com vínculo especial com o poder público.

Importa ressaltar que o poder disciplinar é caracterizado pela relação de hierarquia entre os agentes superiores e seus subordinados e pela posição de superioridade da administração em relação aos particulares com vínculo especial com o poder público.

Poder hierárquico

O poder hierárquico corresponde ao poder conferido à administração pública de emitir ordens aos seus agentes subordinados. 

Isso porque o poder hierárquico tem origem na relação de subordinação entre os chefes e os seus comandados ou entre órgãos superiores e inferiores.

Assim, esse poder permite ao Estado distribuir funções aos seus órgãos, bem como delegar e avocar atribuições que não sejam exclusivas.

Nesse sentido, vejamos os seguintes ensinamentos:

“A hierarquia é a relação de subordinação existente entre os vários órgãos e agentes administrativos, com a distribuição de funções e a gradação de autoridade de cada um. Segundo Hely Lopes Meirelles, o poder hierárquico “é o de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal”. Apesar de o renomado autor falar do “Executivo”, o mais adequado é falar em “Administração Pública”, uma vez que o poder hierárquico se manifesta no exercício da função administrativa.” (ALMEIDA, Herbert. TCDF (Auditor de Controle Externo) Direito Administrativo – 2023 (Pré-Edital). Estratégia Concursos, aula 05, p. 14)

Poder regulamentar ou normativo

O poder regulamentar é o poder conferido ao poder público para editar atos normativos secundários, com vistas a dar fiel execução das leis. 

Com efeito, o poder regulamentar permite que a Administração esmiúce o conteúdo das leis, de modo a detalhar as ideias nelas contidas e facilitar a sua execução.

Um assunto também bastante cobrado em provas é a diferenciação entre decreto regulamentar e decreto autônomo.

O decreto que inova no ordenamento jurídico, sem a prévia edição de lei, é considerado um decreto autônomo, que possui natureza de ato normativo primário, com força de lei.

O decreto autônomo é editado pelo chefe do Poder Executivo para organizar a administração pública (quando não houver aumento das despesas nem a criação ou extinção de órgãos públicos) e para extinguir cargos vagos.

Já o decreto editado para a fiel execução de lei anteriormente editada é considerado um decreto regulamentar. 

Ele possui natureza de ato normativo secundário e serve para detalhar os dispositivos da lei que fundamentou a sua edição.

Parte da doutrina entende haver o poder normativo, que não se limita aos decretos regulamentares editados pelo chefe do Poder Executivo, mas compreende também os atos editados pelas demais autoridades administrativas.

Nesse sentido, são produtos do poder normativo as instruções normativas, as portarias, as resoluções e tantos outros atos normativos infralegais.

Assim, sob esse prisma, o poder normativo corresponde ao gênero do qual o poder regulamentar é espécie.

Poder de polícia

O poder de polícia é o poder conferido à administração pública para restringir direitos e liberdades da coletividade em prol do interesse público.

Segundo o STF, o poder de polícia significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação aos direitos individuais. 

Esse entendimento corresponde ao sentido amplo do poder de polícia, que inclui a atuação dos Poderes Legislativo e Executivo, a partir da edição de leis e atos infralegais que restringem os direitos da coletividade.

Em sentido estrito, por outro lado, o poder de polícia caracteriza uma atividade administrativa, que consubstancia verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da Administração, consistente no poder de delimitar a liberdade e a propriedade.

Ciclo de Polícia

Existe ainda o chamado ciclo de polícia, o qual é dividido pela doutrina em quatro fases, a saber: legislação ou ordem de polícia; consentimento de polícia; fiscalização de polícia; e sanção de polícia.

Vamos falar brevemente sobre cada uma dessas fases:

– legislação ou ordem de polícia: nesta fase ocorre a edição de normas capazes de condicionar ou restringir direitos.

– consentimento de polícia: consiste na permissão concedida pela administração em face do particular para que este exerça atividade privada. Ex.: licenças e autorizações.

– fiscalização de polícia: é a fase em que o poder público fiscaliza o cumprimento das ordens de polícia ou dos requisitos de consentimento emanados pela administração.

– sanção de polícia: consiste na aplicação de penalidades àqueles que descumprem as ordens e os requisitos de polícia.

É importante mencionar que, em regra, o poder de polícia somente pode ser delegado a pessoas jurídicas de direito público, como as autarquias e fundações públicas de direito público.

No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já assentou o entendimento de que as fases de consentimento, fiscalização e sanção podem ser delegadas a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública, respeitados alguns requisitos. 

Vejamos um julgado do STF sobre o tema:

“É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial.” (STF – Plenário. RE 633.782/MG. Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 26/10/2020)

Uma informação também importante é que o poder de polícia não estará presente no exercício da autoridade estatal sobre administrados que possuem vínculos especiais (legal ou negocial) com a Administração Pública. 

Isso porque o poder de polícia é aplicável no âmbito de relações jurídicas genéricas entre o Estado e o particular. 

Já nas relações especiais, incide o poder disciplinar, a exemplo da prerrogativa da administração de sancionar um servidor público (vínculo legal) ou uma empresa contratada em regime de Parceria Público-Privada (vínculo negocial).

Para fechar, vale o registro de que a autoexecutoriedade do poder de polícia somente pode ser aplicada se houver expressa autorização legal ou em casos de urgência. Conforme os ensinamentos de Di Pietro:

“(…) a autoexecutoriedade não está presente em todas as medidas de polícia. Para ser aplicada, é necessário que a lei a autorize expressamente, ou que se trate de medida urgente.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, apud ALMEIDA, Herbert. Câmara dos Deputados – Direito Administrativo. Estratégia Concursos, aula 05, p. 40)

Poder discricionário

O poder discricionário é aquele que confere ao agente alguma margem de liberdade de escolha, de modo que as decisões sejam tomadas conforme critérios de conveniência e oportunidade.

Devemos ter em mente que a discricionariedade conferida ao gestor não é ilimitada, de modo que os critérios de conveniência e de oportunidade devem observar os parâmetros da lei.

Assim, o poder discricionário permite ao agente escolher a opção mais adequada dentre as várias possibilidades estabelecidas pelo legislador.

Poder vinculado

O poder vinculado impõe ao administrador público a prática de determinado ato, em obediência às prescrições da lei.

Nesse poder, o gestor não possui qualquer margem de liberdade para escolher a conduta que melhor se adequa ao caso concreto, devendo atuar de acordo com os exatos termos legais.

Em outras palavras, diante do poder vinculado, o agente é obrigado a praticar o ato imposto pela lei.

Abuso de poder

O abuso de poder ocorre quando a autoridade pública, mediante ação ou omissão, exorbita dos poderes que lhe são conferidos. 

O abuso de poder pode ser classificado em dois tipos: desvio de poder e excesso de poder.

O desvio de poder caracteriza-se pela conduta do agente público que busca finalidade diversa daquela prevista em lei. Ex.: Remoção de um servidor público com o objetivo de puni-lo.

Já o excesso de poder fica configurado quando o agente público atua fora dos limites de sua competência. Ex.: Servidor público que autoriza a realização de uma licitação sem ter os poderes necessários para tanto.

Ficamos por aqui…

Para se aprofundar no assunto, estude com nossos materiais em pdf e em vídeo aulas, e aumente as suas chances de aprovação.

Bons estudos e até a próxima!

Nilson Assis

Analista Legislativo do Senado Federal

@nsassis.concursos

Referências bibliográficas

ALMEIDA, Herbert. TCDF (Auditor de Controle Externo) Direito Administrativo – 2023 (Pré-Edital). Estratégia Concursos, aula 05.

Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. – 28. ed. rev., ampl. e atual. até 31-12-2014. – São Paulo : Atlas, 2015.

STF – Plenário. RE 633.782/MG. Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 26/10/2020.